Service public de l’eau

La distribution de l'eau et la gestion de la ressource en eau s'insèrent dans le cadre d'un service public, mais qu'entend-on exactement par service public de l'eau et droit à l'eau ?

Le principe de service public de l'eau

Depuis 1945, alors que certaines ressources énergétiques étaient placées sous monopole d'État comme l'électricité, le gaz et le pétrole, des ressources naturelles sont demeurées dans le domaine public. Toutefois, la distribution en eau a été placée sous responsabilité des autorités civiles publiques à l'échelle communale. C'est donc le maire de chaque commune qui est le responsable de l'approvisionnement en eau et de sa distribution à tous les habitants de sa commune.

L'assainissement des eaux usées issues de la consommation en eau des abonnés est de fait placé sous sa même responsabilité puisqu'en France le régime de facturation de l'eau est basé sur le principe de pollueur-payeur. C'est-à-dire que chaque consommateur achète au final le droit à polluer la quantité d'eau qu'il a consommée (le prix de l'assainissement étant basé sur le même volume d'eau potable qui a été délivré au compteur).

Les deux services indissociables que sont l’eau potable et l’assainissement sont de fait des services publics locaux, décentralisés, mais leur gestion s’inscrit dans un cadre plus large. La chaîne de la ressource en eau (pompage, captage, distribution, assainissement, épuration, etc.) fait l’objet d’une gestion intégrée par bassin hydrologique conformément aux différentes lois sur l’eau de 1964 et de 1992, et de la Loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006 qui est basée sur la directive-cadre européenne sur l’eau du 23 octobre 2000 (DCE), qui établit un cadre pour une politique communautaire globale dans le domaine de l'eau.

Qui gère le service public de l'eau et comment ?

En tant que service public décentralisé, toute la chaîne de gestion de la distribution de l'eau (y compris l'assainissement) est de la responsabilité de la commune du territoire sur lequel l'eau est distribuée. C'est la commune qui arrête le prix de l'eau (après délibération du conseil municipal) alors que son maire devient dans le cadre législatif la personne responsable de la production et de la distribution de l'eau (PRPDE). Toutefois, cette responsabilité de PRPDE peut échoir de facto au président de la collectivité territoriale ou du groupement de communes (régie), ou être confiée partiellement ou totalement au concessionnaire responsable du service privé de gestion et d'exploitation (délégation).

On distingue plusieurs modes de gestion par délégation et par régie :

La gestion déléguée

C'est le cas où la collectivité locale a chargé un opérateur privé de tout ou partie des mesures à prendre pour assurer l'approvisionnement et la distribution de l'eau aux infrastructures implantées sur son territoire. L'opérateur privé est le plus souvent une compagnie nationale qui assure son fonctionnement au travers de ses résultats d'exploitation (prix de l'eau et de l'assainissement). Il existe plusieurs niveaux de gestion déléguée :

La concession est le mode de gestion par lequel une compagnie finance, réalise et exploite les équipements pour le compte de la collectivité. Le régime de la concession fait l'objet d'un contrat entre la collectivité et le concessionnaire par lequel sont définis notamment les tarifs applicables (abonnement et prix du m³) ainsi que le respect des normes de qualité de l'eau.

L'affermage fait l'objet d'une convention par laquelle la collectivité confie la gestion du service public de l'eau à une personne publique ou privée dénommée : le fermier. Ce fermier exploite les ouvrages nécessaires à l'exploitation du service (appartenant à la collectivité), moyennant le versement d'une contrepartie prélevée sur les ressources tirées de l'exploitation du service. L'entreprise exploite et entretient le réseau, mais c'est la collectivité propriétaire des équipements qui décide et finance les investissements.

La régie

Le système de régie consiste pour la collectivité à gérer tout ou partie de l'adduction en eau potable. On distingue plusieurs formes et modalités dans ce système de régie :

La régie intéressée où le service ou la compagnie (régisseur) ne fait qu'exploiter les installations gérées et financées par la collectivité. Le régisseur intéressé est rémunéré directement par la collectivité soit par une prime de gestion soit par la participation aux bénéfices.

La régie directe communale (ou intercommunale) : c'est la collectivité qui assure seule la fonction de régisseur (généralement en syndicat) et assume toutes les responsabilités de fonctionnement et d'exploitation de ses infrastructures. Ce sont alors des agents communaux qui assurent les relevés et la facturation.

La régie mixte est le cas dans lequel la collectivité assume le fonctionnement et l'exploitation de l'approvisionnement en eau mais en confie la distribution (abonnement, raccordement) à un opérateur ou à une compagnie.

Service public de l'eau : normes et obligations

Le droit à l'eau est défini dans l'observation générale n°15 du Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels publié par l'OHCR. Il « consiste en un approvisionnement suffisant, physiquement accessible et à un coût abordable, d'une eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques de chacun. Une quantité adéquate d'eau salubre est nécessaire pour prévenir la mortalité due à la déshydratation et pour réduire le risque de transmission de maladies d'origine hydrique ainsi que pour la consommation, la cuisine et l'hygiène personnelle et domestique. »

Afin de remplir ses obligations, la PRPDE est non seulement responsable de l'approvisionnement et de la distribution suffisante d'eau à toutes les personnes de son secteur, mais elle l'est aussi quant à la qualité et à la salubrité de l'eau distribuée. À cet égard, la PRPDE doit s'assurer elle-même par tous les moyens (infrastructures suffisamment dimensionnées et entretenues, analyses et contrôles) que l'eau distribuée est en permanence conforme aux dispositions légales, mais aussi doit se soumettre aux contrôles sanitaires permanents confiés aux agences régionales de santé (ARS). C'est la directive 98/83/CE, transposée en droit français dans le Code de la santé publique aux articles R. 1321-1 à R. 1321-66. qui fixe les exigences à respecter au sujet de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Comment est fixé le prix de l'eau ?

Le service de distribution d’eau potable est un service public industriel mais aussi commercial qui doit disposer d’un budget propre permettant de déterminer le coût du service rendu et d’assurer son équilibre financier. Les dépenses d’investissement et de fonctionnement doivent être couvertes par les recettes du service. Si des subventions par le budget général peuvent être admises, celles-ci doivent rester exceptionnelles. C'est le maire de la commune qui est personnellement, politiquement, et judiciairement responsable de la qualité des services et des tarifs appliqués aux usagers.

La ressource financière principale des agences de l’eau n'est pas le prix de l'abonnement et de la distribution aux particuliers, mais le produit de la redevance pollution en vertu du principe pollueur-payeur. En conséquence, il est plus convenable de dire qu'on achète un volume d'eau à polluer. Ce principe s'illustre bien sur la facture d'eau où figurent le volume d'eau consommée (adduction) et le même volume d'eau rejetée (épuration).

L'article 15 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dite « Engagement et proximité » ouvre la possibilité aux collectivités d’adopter des tarifs afin de rendre effectif le droit d’accéder à l’eau potable et à l’assainissement dans des conditions économiquement réalistes pour tous. Cette disposition permet l’application aux ménages modestes de mesures comme la définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, l’attribution d’une aide au paiement des factures d’eau (« chèque-eau »), une aide à l’accès à l’eau ou un accompagnement aux économies d’eau (recherche de fuite, gestes pour économique l’eau, etc.).

Comprendre sa facture d'eau

Le prix de l'eau se décompose en 2 parts : l'une fixe qui est l'abonnement dont le montant couvre les investissements d'infrastructures et de fonctionnement, l'autre variable en fonction du volume d'eau consommé. La part fixe est plafonnée par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques à 30 % du coût de chacun des services d'eau potable et d'assainissement collectif, avec une possibilité de monter à 40 % pour certains services desservant des communes rurales et/ou touristiques. En moyenne, la part fixe représente 17 % de la facture d’eau potable et 8 % de la facture d’assainissement collectif.

Selon le type de gestion, mais aussi le bassin hydrologique qui impose des infrastructures plus ou moins importantes, le prix de l'eau peut varier énormément entre deux communes en raison du montant de la part variable. En 2011, l'observatoire de l'eau constatait que pour les services de l'eau en gestion directe, le prix de l'eau était bien inférieur à celui pratiqué en gestion déléguée (50 centimes environ par m³ dont 22 pour l'adduction et 28 pour l'assainissement).